Zigzagbeleid: waarom overheidsdiensten falen – en wat nodig is.

“1000 man erbij toveren binnen een jaar, dat gáát niet”. Tastbare verontwaardiging was hoorbaar in de woorden van de doorgaans zo kalme topambtenaar over de eisen die de politiek aan zijn organisatie stelde. Als politiechef Erik Akerboom zo met de Volkskrant praat is er iets aan de hand. Maar dit vraagstuk reikt verder dan de politie. Twee regeringspartijen, CDA en ChristenUnie, hebben tijdens de algemene beschouwingen na Prinsjesdag een pleidooi gehouden voor een parlementair onderzoek naar falende overheidsdiensten als UWV, CBR en de belastingdienst. Dat is nogal ironisch. 

No alt text provided for this image

Overheidsorganisaties zijn in de afgelopen decennia super-ingewikkeld geworden. Dat komt door steeds groeiende maatschappelijke complexiteit, onstuitbare digitalisering, regelmatige bezuinigingen en veranderende politieke prioriteiten. Bovendien kunnen overheidsorganisaties hun taakgebied niet afbakenen tot die domeinen die ze beheersen, zoals het bedrijfsleven dat wel kan. De overheid kan bijvoorbeeld niet stoppen met de jeugdzorg omdat ze vindt dat die te duur is geworden.

Waar deze organisaties zich vroeger nog enigszins door een planning en control-aanpak lieten besturen, hebben veel grote overheidsorganisaties zich ontwikkeld tot zogenaamde complexe adaptieve systemen waarop de chaostheorie van toepassing is. Dit soort systemen vertonen niet-lineair en daardoor onvoorspelbaar gedrag. Die laten zich deels niet meer door reguliere controlemechanismen met een normale causaliteit sturen.

Bovendien is het de vraag of er bij deze organisaties objectief zoveel fout gaat. Wat er daadwerkelijk fout gaat krijgt door hedendaagse media-logica soms meer aandacht dan het genuanceerd bekeken verdient. In deze complexe organisaties is het niet zozeer verwonderlijk dat er veel fout gaat, maar misschien wel vooral dat er zo veel goed gaat.

Er gaat veel goed als geïnspireerde ambtenaren en managers handelen vanuit een organisatierationaliteit. Dan hebben we het over de harde en zachte intrinsieke behoeften van een organisatie, wat de specifieke opgave ook is. Wat is er nodig om de organisatie tot tevredenheid van alle stakeholders te laten functioneren? Dat is organisatierationaliteit.

Maar laten we aannemen dat er nog te vaak het een en ander niet goed gaat, hoe komt dat?

Deze complexe organisaties worden steeds meer door de politiek aangestuurd vanuit een politieke rationaliteit. Die rationaliteit wordt vaak gekenmerkt door ideologie, of dat nou staats- of marktideologie is, door symboliek, incidenten en details. Hoewel dat natuurlijk een zekere plausibiliteit heeft is hier een knelpunt: politieke rationaliteit en organisatierationaliteit verdragen elkaar alleen als de politiek op hoofdlijnen stuurt.

Er is in de managementtheorie en de natuurwetenschappen geen twijfel over het effect van het aansturen van complexe systemen op basis van politieke rationaliteit: de complexiteit neemt exponentieel toe en de bestuurbaarheid neemt af. Natuurlijk is het in het Twitter-tijdperk best begrijpelijk dat bestuurders steeds korter op de bal moeten spelen. Maar dat doet aan de beschreven effecten van die interventies niets af.

Het fundament van het door de kiezer aan de politiek verleende besluitvormings- en handelingsmandaat aan een minister is: “ik ben in control”. Dit is echter een fictie, en vooral een illusie als het om complexe systemen gaat. Toch blijven we deze taal gebruiken en blijven we er ministers en staatssecretarissen om wegsturen.

Complexe systemen zijn te sturen, maar niet vanuit het “ik ben in control”-paradigma. Bij het in-control paradigma leidt een interventie in de complexe moderne overheidsorganisaties meestal tot grótere problemen, niet tot verbetering. De discrepantie tussen deze controle-illusie en het feitelijke ontbreken van controle leidt tot leiderschapsangst en beslisvrees. Het mondt uit in door angst gedreven keuzes: geen keuzes, of de verkeerde keuzes, dixit eerder ook Prorail’s Pier Eringa. En nu spreekt Erik Akerboom zich uit, maar ook de outcryvan de Amsterdamse ex-brandweerchef Leen Schaap is hier een exponent van.

No alt text provided for this image

Deze tegenstelling tussen controlebehoefte en de werkelijkheid van complexe adaptieve systemen leidt steeds meer tot een systeemcrisis.

Het fundament van het politieke leiderschap: “burger, u kunt zich veilig voelen, want wij zijn in control” is een 19de-eeuws (en ouder) concept. Het is gebaseerd op het groepsbewustzijn met een autoriteit die de leiding heeft over een groep en over hen waakt. Overheidsorganisaties hebben zich echter ontwikkeld tot 21ste-eeuwse complexe systemen, waar netwerksturing, zelforganisatie en emergentie domineren, eenvoudigweg omdat ze zich wel moéten verhouden tot 21ste-eeuwse vraagstukken. Zolang we 21ste-eeuwse organisaties blijven aansturen vanuit een 19de-eeuws perspectief zal de systeemcrisis alleen maar verder uitdijen.

Een fundamentele discussie is nodig. Pieter Heerma en Gert-Jan Segers beseffen dat ook wel, maar ik vraag me af of ze de mogelijke consequenties begrijpen, want die raken de meest fundamentele principes van ons politieke systeem:

Hoe kan de politiek verantwoordelijkheid nemen voor systemen waarover zij niet in-control is? En nog fundamenteler: als de politiek dat niet blijkt te kunnen, waarom zou ik, burger en kiezer, het aan mij ontleende besluitvormings- en handelingsmandaat dan blijvend aan de politiek afstaan?